La cultura política del último colapso del sistema político nicaragüense (1987 – 2018)*

Artículos

INTRODUCCIÓN

La crisis sociopolítica nicaragüense continúa estancada, sus efectos en el ámbito económico ya causan estragos y gran parte de la población se encuentra desesperada, angustiada ante la falta de voluntad del gobierno para encontrar soluciones y cuyas acciones represivas más bien parecen acercarnos cada día más peligrosamente a un colapso social de magnitudes incalculables. Sin embargo, como se abordará en esta reflexión, es de suma importancia entender que el actual proceso es consecuencia del colapso del sistema político, en su esencia no tiene que ver con el ascenso al poder del FSLN en el 2007 y tampoco es producto de un problema atribuible a personalidades concretas (aunque estas configuran el modo en que se desarrolla el conflicto), sino, más bien, es el resultado del ejercicio de una cultura política profundamente arraigada en nuestra sociedad.

Se ha señalado reiteradamente, en otras ocasiones y foros, que Ortega y Murillo son sólo la expresión visible de los aspectos más negativos de nuestra cultura política tradicional, ellos son la materialización de los problemas de fondo que ahora enfrentamos.

¿Son reconocibles los mecanismos que en este nuevo proceso de colapso del sistema político nos condujeron al problema que se manifiesta en la degradación de la legitimidad, la concentración del poder y el incremento de la exclusión social?

LAS BASES DEL NUEVO COLAPSO A PARTIR DEL COLAPSO DE 1979

Del colapso de 1979 emergió un Estado con legitimidad limitada, por la exclusión automática de toda la población identificada como somocista, que se resquebrajó aún más por las tensiones y las imposibilidades de diálogo entre los actores envueltos en los conflictos de los años inmediatos. En este contexto, la Constitución Política de 1987 nace de una Asamblea Constituyente electa en un período de guerra, con espacios muy reducidos de negociación, dados por la realidad nacional y su contexto internacional[1], que impiden construir la legitimidad plena del Estado constituido (independientemente del argumento de por qué se haya producido esta brecha).

La brecha de la legitimidad limitada del Estado Nacional resultante del colapso de 1979, tendió a cerrarse con las elecciones de 1990 (único proceso documentado en la historia post colonial que ha dado como resultado un Estado legítimo producto de un[2] proceso de paz-negociación-elecciones[3]). Las elecciones permitieron un traspaso del poder al oponente en el marco de una cultura de paz. No obstante, como veremos a continuación, la forma escogida para salir de la crisis y la guerra civil marcó el inicio de la inestabilidad jurídica constitucional y sentó las bases del proceso de degradación del sistema político que nos trajo a la tragedia actual.

LA CULTURA POLÍTICA DEL ÚLTIMO PROCESO POLÍTICO EN SU RUTA HACIA EL COLAPSO

Podemos decir que desde el último colapso (1979) al menos tres mecanismos de nuestra cultura política nos condujeron al proceso de pérdida de la institucionalidad democrática y al consecuente fracaso del sistema político actual: los pactos políticos y las leyes “marco” que produjeron, las salvaguardas democráticas deficientes para aplicar cambios constitucionales y el deficiente ejercicio de la ciudadanía frente a los cambios constitucionales.

1.1. Los pactos políticos y las leyes “marco”

Con el término “ley marco” se conoce al instrumento utilizado en 1990 para adelantar las elecciones y poner fin a una guerra fratricida que se había intensificado por el conflicto internacional conocido como “la guerra fría”, que enfrentaba a las potencias occidentales con el denominado “bloque socialista” encabezado por la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS).

Concretamente el texto de esa primera ley “marco” de 1990 está contenido en los considerandos de la primera reforma a la Constitución Política de 1987 que literalmente dicen:

I. Que el Presidente de Nicaragua suscribió el 4 de Agosto de 1989, un Acuerdo con dieciocho partidos políticos donde convinieron que las autoridades ejecutivas y legislativas que resulten electas el 25 de Febrero de 1990, tornarán posesión de sus cargos el 25 y 24 de Abril de 1990, respectivamente.

II. Que para el cumplimiento de dicho Acuerdo se hace necesario reformar transitoriamente la Constitución Política de Nicaragua, reforma que se ha realizado en dos legislaturas y en dos debates: El diez de Octubre de 1989 el primero, y el treinta y uno de Enero del corriente año el segundo.

Y es de este modo que se introduce en nuestro sistema político la posibilidad de reformar a conveniencia la Constitución Política como resultado de un pacto entre cúpulas en un período de gobierno. Esto tiene como consecuencia directa que los cambios constitucionales de aquí en adelante responden a intereses de gobierno y no a intereses de Estado.

La justificación de esta primera ley marco de 1990 parece evidente: había que detener la guerra dando cumplimiento a los acuerdos suscritos, sin embargo, la decisión abrió las puertas a una flexibilidad jurídica tal que la Constitución Política de Nicaragua de 1987 ha sido reformada nueve veces para satisfacer las necesidades y caprichos de las élites políticas y económicas de nuestro país. Es así como la misma figura jurídica (ley marco) se volvió a utilizar en los años 1995 y 2005, luego de cambios a la Constitución Política de 1987 que, por falta de un juego político asertivo, generaron gran inestabilidad. De igual manera, aunque no se utilizara el mismo instrumento, comparte la misma naturaleza el “Pacto Alemán – Ortega” de 1998, que provocó las reformas constitucionales que a la postre permitieron al FSLN ganar las elecciones del 2006 en primera ronda (mediante la reducción del porcentaje de votos necesario).

Durante el desarrollo del conflicto actual se continúa proponiendo la negociación de una “ley marco” como un mecanismo válido y necesario para dar solución a la crisis, sin embargo el uso recurrente de una negociación que requiere de una “ley marco” para dar salida a los conflictos de intereses políticos produce inevitablemente el deterioro de la legalidad y la legitimidad institucionales, deterioro que es la verdadera raíz del colapso actual del sistema político nicaragüense por dos razones fundamentales:

  • Primero, está el hecho de que una “ley marco”, resultante de un pacto político, termina siendo más importante que la Constitución Política, es decir, en el sistema político nicaragüense actual la Constitución Política no es la “Ley Suprema” y puede ser modificada a conveniencia de quienes ejercen el poder.
  • Segundo, como consecuencia directa de lo anterior, el Estado y el ejercicio del Gobierno dependen de la voluntad de cúpulas o élites y no de la voluntad popular, desapareciendo la noción de soberanía y, con ella, la legitimidad general del Estado y sus instituciones jurídicas.

1.2. Ciclos legislativos y reformas constitucionales

En Nicaragua a partir de 1989-1990 adoptamos de facto la interpretación del término “legislatura” (que se menciona en la parte final del artículo 192 constitucional) como ciclo administrativo y no como ciclo electivo (duración del mandato alcanzado por la vía electoral) para realizar reformas constitucionales y que las mismas produzcan efectos casi inmediatos. Es decir, se hace suficiente dar por concluido un ciclo administrativo (o período legislativo) de la Asamblea Nacional, cosa que puede ocurrir de un momento a otro pues es potestativo de la Asamblea Nacional abrirlos y/o cerrarlos, para proceder a realizar estos cambios en el Contrato Social y no mediante la ratificación de un órgano legislativo renovado por la vía electoral, que con un posible nuevo balance de poder en su composición permitiría valorar si lo que las reformas entrañan es un verdadero interés del Estado y no del gobierno de turno.

Recordemos que, como parte del proceso de refundación del Estado de Nicaragua y como consecuencia del colapso social de 1979, habían sido derogadas la Constitución Política previa (1974) y con ella las leyes que organizaban los distintos Poderes del Estado. Nicaragua funcionaba con un “Estatuto Fundamental” y con un “Consejo de Estado” que hacía las veces de órgano del Poder Legislativo. Es con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1987 que nace la Asamblea Nacional de Nicaragua y comienza a funcionar con nuevas disposiciones y normativas internas. Este dato es de suma importancia para explicar que el término “legislatura” utilizado en el artículo 192 de la Constitución de 1987 en ese momento no tiene definición legal en el ordenamiento jurídico vigente.

En 1989 el “Estatuto General de la Asamblea Nacional” (Ley No. 26 de 3 de Agosto de 1987) ni siquiera contemplaba el procedimiento a seguir para la reforma parcial a la Constitución Política y tuvo que ser reformado mediante la Ley N° 69 del 21 de noviembre de 1989, luego de un pacto político y para responder a sus exigencias, para incluir los siguientes artículos (nótese que se utilizan bien diferenciados los términos legislatura y período legislativo):

Artículo 53.- En el caso de la iniciativa de Reforma Parcial de la Constitución Política se procederá conforme lo establecido en ésta y en el presente Estatuto, en lo relativo a su presentación, su dictamen y su primera discusión y aprobación.

 Artículo 54.- La Junta Directiva someterá directamente al Plenario, para su segunda discusión, la iniciativa de Reforma Parcial tal como fue aprobada en la primera legislatura, en los primeros 60 días del siguiente período legislativo.

 Artículo 80.- El sexto período legislativo correspondiente al año 1990 dará inicio el día 22 de Enero del mismo, fecha en se efectuará la Sesión Inaugural respectiva.

El término “legislatura” es polisémico y puede referirse, en general, al órgano que legisla como también al período en el que desempeñan sus funciones los legisladores electos (Diccionario Jurídico RAE). Su definición legal en el ordenamiento jurídico nicaragüense aparece hasta en el año 2006 con la Ley No. 606, Ley Orgánica del Poder Legislativo de la República de Nicaragua, como: “período en el que se verifican las sesiones de la Asamblea Nacional que comienza el día nueve de enero y concluye el quince de diciembre de cada año”.

Resulta casi evidente que al establecerse la exigencia de que las reformas constitucionales tengan que ser aprobadas en dos legislaturas se está creando una salvaguarda democrática que impide la manipulación de la “Ley Suprema de la Nación”, que es de interés superior del Estado, para favorecer los intereses particulares de quien se encontrara ejerciendo el gobierno. Como antecedentes de esta salvaguarda democrática en la legislación constitucional nicaragüense tenemos que en la Constitución Política de 1948 se establecía:

Art. 287.- La Constitución y las leyes constitutivas sólo podrán ser reformadas en virtud de una ley aprobada en la forma prescrita en los Artículos 149, 150, 151 y 152 en lo que fueren aplicables, y a condición de que la ley reformatoria sea ratificada por el Congreso Pleno en las sesiones ordinarias siguientes a las nuevas elecciones de diputados y senadores. El Ejecutivo solamente podrá vetar la reforma cuando la reciba para su promulgación después de la ratificación del Congreso Pleno, en cuyo caso éste podrá ratificarla constitucionalmente conforme las reglas generales.” (las negrillas son nuestras)

Por su parte la Constitución Política de 1974 no establece la salvaguarda democrática en los mismos términos que la Constitución Política de 1948, para la reforma constitucional en dos legislaturas (entendidas como períodos electivos), pero al menos contemplaba un proceso que involucraba a las dos Cámaras del Congreso (Poder Legislativo de la época) y al Presidente, como representante del Poder Ejecutivo, en dos períodos legislativos. Es también obvio y remarcable que la Constitución de 1974 ya responde abiertamente a los intereses de la dictadura somocista y de ahí su flexibilización.

Más adelante, en el intento frustrado de reforma constitucional de 1994 (Ley 173 del 23 de febrero de 1994), se trata de eliminar absolutamente la salvaguarda democrática de las dos legislaturas contenida en los artículos 192 y 195[4] de la Constitución Política; esto con el fin de allanar el camino a otras reformas constitucionales que provocaron un conflicto de poderes en 1995. Como resultado de este conflicto de poderes, que en realidad era un conflicto de intereses políticos personales y entre facciones de la Unión Nacional Opositora (UNO) se acudió a la figura de la ley “marco”, como ya ha sido relacionado en el acápite anterior.

Esta flexibilidad interpretativa, que parecía de utilidad en 1989-1990 para dirimir el conflicto fratricida, fracturó definitivamente lo que pretendía ser una salvaguarda democrática y ha llevado a que en los últimos casi 40 años las reformas constitucionales se encuentren orientadas por los intereses y la visión del grupo gobernante del momento.

1.3. Constitución, democracia y ciudadanía

A lo largo del ciclo político que colapsó en el año 2018 el ejercicio de la cultura política oportunista de las élites económicas y políticas logró debilitar paulatina e irremediablemente la legitimidad de las instituciones del Estado, de tal suerte que en este momento ninguna goza de la mínima credibilidad.

Haciendo una somera revisión de las reformas hechas a la Constitución Política de 1987, incluyendo su redacción y entrada en vigencia, podemos resumir que:

  • en todo momento han respondido a la visión del gobernante y/o a un pacto entre las cúpulas políticas y económicas,
  • se han empleado mecanismos con apariencia de legalidad que desvirtúan totalmente la noción de la Constitución Política como una “Ley Suprema”,
  • han ocurrido pasando por encima de las salvaguardas democráticas mínimas establecidas y sin contar en ningún momento con un mecanismo de legitimación democrática popular (plebiscito o referendo).

Con relación al último punto, resulta sugerente el hecho de que el planteamiento de un referendo, que promueve Propuesta Ciudadana como la opción democrática idónea para dar solución a la crisis, sea soslayado de plano por la Unidad Nacional y la Alianza Cívica. Desde la cultura política tradicional de las élites y el autoritarismo del gobierno de turno resulta inimaginable la aplicación de esta figura democrática. En su praxis a lo largo de la historia la única opción viable, para quienes detentan el poder y quienes lo pretenden, es una negociación o pacto que desemboque en una adecuación de las leyes a sus pretensiones; es decir, el mecanismo por el cual llegamos al colapso del sistema político y nos enrumbamos a un nuevo colapso social.

La ciudadanía, por su parte, carente de una cultura democrática desarrollada, pero con ciertos liderazgos visibles que practican y promueven elementos importantes de una nueva cultura política emergente, todavía no ha logrado incidir en los procesos y conflictos resultantes del colapso del sistema político descrito que, de no ser resueltos democráticamente, nos conducirán al próximo colapso social.

COMENTARIOS FINALES

Aunque hay otros posibles mecanismos de nuestra cultura política que aún no han sido suficientemente abordados, este breve análisis nos permite concluir que en una propuesta de salida a la crisis, para evitar el colapso social en proceso de configuración, las actuales fuerzas de oposición tendríamos que:

  1. evitar una negociación política, en el formato tradicional, que culmine en un pacto entre cúpulas y una nueva manipulación de la Constitución Política que pueda significar un reparto de poder y/o la posibilidad de evadir la aplicación de la Justicia a los autores de acciones criminales a partir de abril del 2018 a la fecha, pertenezcan al bando que pertenezcan dichos autores;
  2. intentar un mecanismo de participación ciudadana que permita a la población refrendar o abrogar las reformas constitucionales del año 2014, esto es un referendo, y/o;
  3. adoptar el compromiso de que un futuro gobierno será en esencia transitorio y tendrá en su programa la tarea fundamental de refundar el Estado de Nicaragua en un corto plazo, mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente en la que puedan tener participación activa todas las fuerzas políticas de la nación y, principalmente, la ciudadanía.

Actuar de otro modo, pretender aprovechar la crisis para simplemente ir a unas elecciones con ciertas garantías que permitan alcanzar el poder, o defenderlo a ultranza en el caso de una eventual victoria del gobierno actual, para dar inicio a un nuevo proceso de exclusión del segmento de la población que resultare “derrotado” en el futuro, no solo terminaría de configurar el proceso de colapso social que hoy vivimos, sino que sentaría las bases para el próximo colapso del sistema.

Nuestra meta en este momento histórico tiene que ser la corrección de los errores cometidos en el pasado, estableciendo mecanismos de control ciudadano y las salvaguardas democráticas que impidan los abusos de poder y la manipulación de las leyes, en especial los mecanismos que protejan a la ley que contiene y representa nuestro “contrato social”, nuestra Constitución Política. Con la mira puesta en ese horizonte es que tiene sentido ir a elecciones.


* Escrito en colaboración por Adolfo Hurtado y Carlos Pérez Zeledón

[1] El contexto global al momento del colapso en 79 y su no resolución en los ´80, del siglo pasado, tuvo un severo impacto en la intensidad del conflicto, al punto que hoy sigue siendo un análisis dominante en los diversos pensamientos políticos, la guerra fría como motor del conflicto y se aparta la mirada de las contradicciones internas del Estado-Nación que recurrentemente nos devuelven al mismo punto histórico: el colapso del sistema político.

[2] El traslado del poder de manos de quien lo detenta a la oposición no se produce por colapso institucional, ni de se da una exclusión política de una parte de la sociedad, en términos históricos.

[3] Habría que revisar a la luz de criterios de gobernanza si el proceso de Constituyente y elecciones de 1857-1859 es un hito equivalente. Se hace necesario revisar la Constitución 1857-1859, el fraude electoral de 1864 (tercera presidencia de Tomás Martínez elegido por primera vez en la Constituyente de 1857) y los mecanismos de exclusión de los Liberales en este período.

[4]      En la reforma de 1994 fueron eliminadas, del artículo 192 y 195 de la Constitución las referencias a las reformas constitucionales y legislaturas, se cortaron estos fragmentos:      

  • Arto. 192.-… La iniciativa de reforma parcial deberá ser discutida en dos legislaturas;      
  • Arto. 195.-… con la excepción del requisito de las dos legislaturas.